En invitation til croissanter i ministeriet udenfor referat. Ti milliarder kroner bevilget i en sms til departementschefen. Halvanden sides aftalepapir om danmarkshistoriens største bevilling. Og et forløb, som langt hen ad vejen forbliver mørklagt.
Det er kort fortalt processen, der over fire uger førte til danmarkshistoriens største enkeltdonation fra en fond. Nemlig Novo Nordisk Fondens ti milliarder kroner til den grønne trepartsaftale. Et forløb som får eksperter i forvaltningsret, magt og offentlig økonomi til at spærre øjnene op.
Fundats har med afsæt i dokumenterne i en aktindsigt i Økonomiministeriet kortlagt processen, der gik forud for at den såkaldte principaftale mellem regeringen og Novo Nordisk Fonden kom i hus (Se tidslinjen under artiklen). Heraf fremgår det blandt andet, at Novo Nordisk Fondens blåstempling af rekordbevillingen blev meddelt i en sms fra vicedirektør Søren Nedergaard til Økonomiministeriets departementschef, Stig Henneberg. Det skete blot én uge, før selve trepartsaftalen om landbruget landede.
“Vi har lige nu møde med formandskabet og Mads har fået mandat til konkret beløb som har været talt om. Mads ringer til dig senere i dag mhp. udmelding denne uge,” skriver Søren Nedergaard i sms’en.
Mads refererer her til Novo Nordisk Fondens direktør, Mads Krogsgaard Thomsen. Formandskabet i fondens bestyrelse består af Lars Munch og Lars Rebien Sørensen.
Per Nikolaj Bukh, som er professor i økonomistyring ved Aalborg Universitet, har set alle sagens akter fra Økonomiministeriet igennem. Han vurderer hele forløbet og selve aftalen mellem staten og fonden til at være meget usædvanligt og uigennemskueligt.
“Det er usædvanligt på flere dimensioner. Det mest underlige er næsten, hvor lidt information og hvor lidt diskussion, der er omkring aftalen. Ti milliarder er et signifikant beløb, og det, de bruger mest tid på, er mails frem og tilbage omkring et logo [Novo Nordisk Fondens logo, red]. Det, vi sidder tilbage med, er en sides aftale, som ikke siger ret meget om, hvad det egentlig er, fonden forpligter sig til, hvilken rolle de skal spille, og hvordan aftalen kom i hus,” siger han.
Bevillings-sms på ti mia. kr.
Der har ikke været en længerevarende dialog eller proces forud for sms-bevillingen. De eneste journaliseringer i aktindsigten, der ligger forud for sms’en, er et udkast til principaftalen sendt til Novo Nordisk Fonden og en indkaldelse og bestilling af croissanter til et møde i Økonomiministeriet mellem departementschefen og direktionen i Novo Nordisk Fonden. Et møde, der vel at mærke foregik uden referat. Desuden har Mads Krogsgaard Thomsen tidligere fortalt til Fundats, at han fire uger før, trepartsaftalen landede, modtog en opringning fra et ministerium vedrørende et muligt bidrag fra fonden. En opringning, som heller ikke fremgår af aktindsigten.
Christoph Ellersgaard, som er magtforsker på CBS, har ligeledes kigget på sagens akter. Han mener, at hele processen op til principaftalen mellem Novo Nordisk Fonden og regeringen - og herunder også sms-korrespondancen - på mange måder er problematisk.
“Vi har ikke set så store bevillinger før og slet ikke, at en fond på den måde medfinansierer et politisk forlig. Normalt vil der gå meget forud, når vi taler så store beløb, og typisk vil det ikke være noget, man aftaler over sms. Det vidner om, at det har skulle gå hurtigt, og at det primært handler om, at Novo Nordisk Fonden løser et problem for regeringen,” siger han.
Også Per Nikolaj Bukh hæfter sig ved brugen af sms’er i dialogen om aftalen. Han mener, at fremgangsmåden siger meget om relationen mellem statsapparatet og Novo Nordisk Fonden.
“Det er ikke forkert som sådan, men sms’erne vidner om, at det er personer, der kender hinanden og som stoler på hinanden,” siger han.
Et nybrud - for både staten og fondene
Regeringen og Novo Nordisk Fonden er i principaftalen blevet enige om, “at fonden vil prioritere ti mia. kr. over de næste ti år til at understøtte den store opgave med at omlægge danske arealer til en moderne og bæredygtig forvaltning.”
Selvom der er tale om danmarkshistoriens største bevilling fra en dansk fond, så er det en meget hurtig proces, som strækker sig over en periode på omkring fire uger - og løber parallelt med slutspurten for forhandlingerne af trepartsaftalen om landbruget.
Både set fra statens og fra fondenes perspektiv er det usædvanligt, påpeger eksperter.
Frederik Waage, som er professor i forvaltningsret på SDU, vurderer, at processen og størrelsen på bevillingen er en helt ekstraordinær situation i forhold til statens og myndighedernes forvaltning.
“Det er et nybrud, at staten får så mange penge af en fond. Det skaber en særlig situation,” siger han.
Og det ikke kun set med statslige forvaltningsbriller, at forløbet ser usædvanligt ud. Per Nikolai Bukh, der selv har erfaring med fondsledelse, påpeger, at processen op til og selve aftalen på flere adskiller sig fra den måde, fondene plejer at operere på.
“Det er et signifikant beløb, og forløbet er anderledes end hvordan fonde typisk arbejder. Det ligner ikke en fond at gå ind i så åben en aftale, hvor der står så lidt om, hvad fonden gør, og hvad man vil,” siger han.
Særligt koblingen til en politisk aftale adskiller rekordbevillingen fra normal praksis i Fondsdanmark.
“Fonde vil helst ikke løfte opgaver, der ligger på det offentliges bord, og de forsøger helst at undgå at blande sig direkte i politiske forhandlinger og processer. Begge dele er på spil her, selvom aftalen er adskilt fra selve trepartsaftalen,” siger Per Nikolaj Bukh.
“Det er rart at have bred samfundsmæssig opbakning, når der er tale om en virksomhed, der realiserer stor indtjening samtidig med, at der diskuteres høje medicinpriser, og som har brug for at kunne tiltrække kvalificeret arbejdskraft.”
Per Nikolaj Bukh – professor i økonomistyring, Aalborg Universitet
Han vurderer, at processen og indholdet i aftalen netop peger på, at Novo Nordisk Fonden agerer strategisk med henblik på at opnå den form for indflydelse:
“Det fremgår jo ikke direkte af aftalen, men det er almindeligt, at virksomheder, der nyder godt af favorabel lovgivning, investerer i en langsigtet relation til samfundet. Det er rart at have bred samfundsmæssig opbakning, når der er tale om en virksomhed, der realiserer stor indtjening, samtidig med, at der diskuteres høje medicinpriser, og som har brug for at kunne tiltrække kvalificeret arbejdskraft,” siger han.
Med eller oveni de 40 milliarder?
Der er ikke noget, der tyder på, at der skulle foreligge nogen forudgående dokumenter, som indeholder analyser eller beregninger, der begrunder, hvorfor der præcist er brug for ti milliarder kroner ekstra til den grønne trepartsaftale.
Desuden viser sagsakterne, at der uklarhed omkring, hvor stor en pulje, bevillingen fra Novo Nordisk Fondens er en del af. Både fondsdirektør og vicedirektør i Novo Nordisk Fonden sender således hver sin sms til Stig Henneberg, hvor de direkte spørger om, om fondens ti milliarder kroner kommer oveni de 40 milliarder kroner fra statskassen, der er øremærket den såkaldte Arealfond i Landbrugsaftalen - eller om de ti milliarder kroner er inkluderet i det samlede beløb. Sms’er, hvortil departementchefen svarer, at fondsmidlerne kommer oveni i statens ramme.
For magteliteforsker Christoph Ellersgaard viser forløbet, at det set fra Novo Nordisk Fondens side ikke handler så meget om beløbets størrelse, men mere om relationen mellem regeringen og fonden.
“Der er ikke noget i kommunikationen, som retfærdiggør beløbet. Det virker til, at tallet er trukket op af en sort hat. Det viser, at det ikke er beløbet, der har været vigtigt for fonden, men mere signalet og den hjælp, man giver til regeringen. Det, man får for pengene, er nok nærmere, at man løser et problem for regeringen - og det bliver værdsat,” siger han.
Stadig huller i forløbet
Fundats har desuden søgt aktindsigt i sagen hos seks andre ministerier - hos både Statsministeriet, Klima,- energi- og forsyningsministeriet, Skatteministeriet, Udenrigsministeriet, Miljøministeriet og Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri. Disse ministerier har dog alle oplyst, at de ikke har dokumenter om sagen.
Det er med andre ord Økonomiministeriet, som i hvert fald i den skriftlige dokumentation har ført taktstokken i dialogen om aftalen med Novo Nordisk Fonden.
Der er dog fortsat uklart, hvordan aftalen er kommet i stand - eksempelvis hvilke embedsmænd, der indledte kontakten med Novo Nordisk Fonden, på hvis politiske initiativ det skete, samt hvordan parterne nåede frem til, at det netop var ti milliarder kroner af fondens uddelingsbudget de næste ti år, der skal bruges på aftalen.
Fundats har spurgt både Novo Nordisk Fonden og Jeppe Bruus (S), som er nyudnævnt minister for Grøn Trepart, om de vil uddybe, hvordan aftalen kom i hus. Det har hverken fonden eller ministeren dog ønsket.
Kommunikationsdirektør i Novo Nordisk Fonden Christian Moestrup skriver i et skriftligt svar til Fundats:
“Mads har allerede udtalt sig om processen, og vi har ikke umiddelbart yderligere at tilføje.”
Jeg synes, optegnelserne fra Økonomiministeriet rejser endnu flere spørgsmål, end de besvarer. Vi ved ikke, hvem der kommer på ideen. Er det bare departementchefen, der får en lys ide?”
Christoph Ellersgaard – magtforsker, CBS
Men det er problem, at der er så mange mørklagte detaljer omkring processen og bevillingen, mener Christoph Ellersgaard.
“Jeg synes, optegnelserne fra Økonomiministeriet rejser endnu flere spørgsmål, end de besvarer. Vi ved ikke, hvem der kommer på ideen. Er det bare departementchefen, der får en lys ide?,” siger han og fortsætter:
“Vi kan konstatere, at fonden har været vigtig for trepartsaftalen, men vi ved ikke hvilken rolle, den har spillet for forhandlingerne om aftalen. Vi ved reelt ikke, om fonden er blevet en ottende part i forhandlingerne - og det er problematisk,” siger Christoph Ellersgaard.
Han bliver bakket op af professor i offentlig økonomistyring Per Nikolai Bukh.
“Der er nogle ret principielle ting på spil blandt andet i forhold til, hvilken rolle de ti milliarder har spillet ind i forhandlingerne omkring treparten, som vi ikke har fået indblik i her.”
“Der må også ligge mere forud for aftalen, selvom det ikke fremgår af Økonomiministeriets journalisering. Man kan ikke læse det ud af materialet, men min formodning er, at der har været en længere modningsproces op til, som ikke er med i aktindsigten. Det ville give mere mening,” siger han.
Gaver er aldrig gratis
Det fremgår dog af dokumenterne, at fonden i løbet af de fire ugers dialog har haft stor indflydelse på principaftalen. I en intern mail i Økonomiministeriet påpeger en departementschefen, at Novo Nordisk Fonden skal spørges om hvilke ministre, de gerne vil have på aftalen, ligesom fonden får frit lejde til at ændre i aftalen.
I en mail med et aftaleudkast vedhæftet, der fremsendes til Novo Nordisk Fonden, står der:
“Som nævnt tilpasser I bare.”
Det fremgår desuden af principaftalen, at de to parter “er enige om, at fonden kan spille en afgørende rolle i at gøre visionen til virkelighed,” og at øremærkning af midlerne er betinget af fondsbestyrelsens godkendelse.
Noget som Jeppe Bruus i sidste uge i et interview med Fundats fortalte, at han ikke ser nogen problemer i:
“Det ser jeg som helt naturligt. Det er jo fondens penge, så selvfølgelig er det op til bestyrelsen, hvad pengene skal gå til.”
Christoph Ellersgaard mener dog, at der er langt mere indflydelse på spil end valg af ministre, formuleringer i selve aftalen og bestyrelsesgodkendelse.
Han påpeger, at fonden med aftalen får fordel af “en politisk taknemmelighedsgæld”.
Kommunikationen frem og tilbage understreger, at Novo Nordisk Fonden gør regeringen og ministeriet en tjeneste - de er med til at løfte en af regeringens helt store prestigeprojekter. Og det giver dem i sidste ende en stærk position og mulig indflydelse”
Christoph Ellersgaard. – magtforsker, CBS
Dermed - henviser han til den franske sociolog Marcell Mauss’ teori om, at der uagtet en donors intentioner altid er en form for tilbagebetaling fra modtager til giver. Ikke nødvendigvis som konkrete tilbagebetalinger men i form af eksempelvis styrkede relationer, ny adfærd, nyt samarbejde eller lignende.
Det er med andre ord aldrig gratis at modtage gaver. Og i det konkrete tilfælde kan prisen blandt andet være en potentiel indflydelse på forhandlingerne og implementeringen af trepartsaftalen. Og dermed i sidste ende indflydelse på hvilken type virkemidler, som staten skal prioritere i den grønne omstilling af landbruget.
"Kommunikationen frem og tilbage understreger, at Novo Nordisk Fonden gør regeringen og ministeriet en tjeneste - de er med til at løfte en af regeringens helt store prestigeprojekter. Og det giver dem i sidste ende en stærk position og mulig indflydelse,” siger Christoph Ellersgaard.
Kræver stor offentlig opmærksomhed
Forvaltningsretssekspert professor Frederik Waage mener dog ikke, at der i processen omkring aftalens tilblivelse er noget at kritisere rent juridisk, men han påpeger, at der vil være brug for at følge udmøntningen tæt den kommende tid.
“Vi ved ikke endnu, hvordan det kommer til at forløbe, fordi der står meget lidt omkring det i aftalen. Men det vil kræve stor transparens og opmærksomhed fremadrettet på, hvordan pengene bliver forvaltet og på, at man ikke blander fondens penge ind i den almindelige statslige administration,” siger Frederik Waage.
Der bliver nødt til at være en ret markant barriere mellem fondens penge og den statslige forvaltning, så man sikrer vandtætte skotter.
Frederik Waage – professor i forvaltningsret, SDU
Han påpeger, at der af hensyn til tilliden til det offentlige bliver nødt til at være en “ret markant barriere mellem fondens penge og den statslige forvaltning, så man sikrer vandtætte skotter."
Frederik Waage understreger desuden, at det er vigtigt, at der er offentlig opmærksomhed på fondens mulighed for indflydelse:
“Der skal være fokus på, at fondens penge ikke bliver til indflydelse og sammenblanding af interesser.”
Oprids af forløbet og dialogen mellem Økonomiministeriet og Novo Nordisk Fonden
X. maj: Mads Krogsgaard Thomsen har tidligere oplyst til Fundats, at han modtager en opringning fra en embedsmand i ministeriet med en forespørgsel, der går på om, Novo Nordisk Fonden vil bidrage til trepartsaftalen. Novo Nordisk Fonden har ikke ønsket at uddybe yderligere, hvem der ringede og hvornår, og det fremgår ikke at aktindsigten.
28. maj: Intern mail fra Økonomiministeriet om et forestående møde fredag den 31. maj fra 9-10 mellem departementschef Stig Henneberg og Novo Nordisk Fondens direktør, Mads Krogsgaard Thomsen. Der er ikke et referat af mødet i de udleverede akter.
7. juni kl. 00.37: Udkast af principaftalen - uden nævnelse af Novo Nordisk Fonden ved navn sendes fra afdelingschef i Økonoministeriet Michael Lindved til Stig Henneberg. Der står som overskrift følgende: “UDKAST: Principaftale mellem regeringen og [x] om [x].” Selve emnefeltet står der: “Udkast. Principaftale med fonde_TC.docx. I mailen står der dog: “Hermed udkast til forståelsespapir irt. Novo, jf. snak.”
7. juni kl. 12.32: Udkast til principaftalen sendes fra Michael Lindved, som er afdelingschef i Økonomiministeriet til Søren Nedergaard fra Novo Nordisk Fonden - her er Novo Nordisk Fondens navn indsat i udkastet til aftaleteksten.
12. juni: Sms fra Stig Henneberg til Mads Krogsgaard Thomsen med forespørgsel på at gøre status på forhandlingerne i den grønne trepart.
18. juni: Sms fra Søren Nedergaard til Stig Henneberg, hvori han skriver, at Mads Krogsgaard Thomsen har fået godkendt ti milliarder kroner til principaftalen fra formandsskabet.
18. juni: De ti milliarder kroner fremgår for første gang i en revideret version af aftaleteksten, som sendes fra Novo Nordisk Fonden til Økonomiministeriet.
18. til 20. juni: Udkast til principaftale sendes flere gange frem og tilbage mellem Økonomiministeriet og Novo Nordisk Fonden med mindre rettelser.
20. juni: Økonomiminister Stephanie Lose (V) får videresendt principaftalen.
21. juni: Udkast til pressemeddelelse om principaftalen sendes til Novo Nordisk Fonden.
23. juni: Sms fra departementschef, Stig Henneberg til Mads Krogsgaard Thomsen, hvor der står, at de vurderer, at aftalen lander endeligt mandag den 24. juni
24. juni: Både Søren Nedergaard og Mads Krogsgaard Thomsen fra Novo Nordisk Fonden skriver i en sms til departementschef Stig Henneberg, om de ti milliarder kroner fra fonden er oveni de 40 milliarder kroner, eller om det er 30 milliarder kroner og ti milliarder kroner fra fonden.
