Dette er en kommentar. Kommentaren er udtryk for skribentens egen holdning.
De statsanerkendte museers finansieringsstruktur har ændret sig markant over de seneste 20-30 år. For sektoren som helhed udgør de offentlige tilskuds andel nu en langt mindre andel af de statsanerkendte museers indtægter, fordi museernes egenindtjening er steget.
Udviklingen afspejler, at museerne i perioden har tilpasset sig udviklingen i brugernes forventninger og nye behov. Herudover har museerne udviklet forskellige strategier til finansiering heraf, herunder samarbejde med kommuner, publikum og ikke mindst fonde.
Nogle har haft stor succes med at rejse fondsmidler til helt nye attraktioner. Samtidig har nogle af de mere nationalt orienterede museer oplevet vækst gennem store fondsdonationer. Set udefra, kan det synes ganske overraskende, hvordan sektoren har tilpasset sig både økonomiske realiteter og skiftende kulturelle og samfundsmæssige behov.
Reformens nødvendighed
De 97 statsanerkendte danske museer modtager et statstilskud på omkring en halv milliard kroner. Det er nogenlunde i samme størrelsesorden som museernes ikke-offentlige tilskud.
Dette ikke-offentlige tilskud udgøres i al væsentlighed af fondstilskud
Dette ikke-offentlige tilskud udgøres i al væsentlighed af fondstilskud, men omfatter dog også bl.a. sponsorer, virksomheder og støtteforeninger. Fordelingen af statstilskuddet mellem museerne hviler i princippet på en række politiske beslutninger, men der er store historisk betingede forskelle i størrelsen af museernes statstilskud.
Blandt andet har amternes nedlæggelse med strukturreformen i 2007 haft stor betydning for statstilskuddenes størrelse, idet de tidligere amters tilskud blev overtaget og videreført uændret af staten.
Om forfatterne
- Per Nikolaj Bukh (pnb@pnbukh.com) er cand.oecon. og ph.d. samt professor ved Aalborg Universitet. Per Nikolaj har mange års erfaring med strategi og styring og har medvirket ved implementeringen af tildelingsmodeller i en række offentlige virksomheder.
- Karina Skovvang Christensen (kschristensen@econ.au.dk) er cand.oecon. og ph.d. samt lektor ved Institut for Økonomi, Aarhus Universitet, hvor hun blandt andet beskæftiger sig med budgetlægning og økonomiske incitamenter i offentlige virksomheder.
- Morten Lund Poulsen (mlpoulsen@btech.au.dk) er cand.mag. i filosofi og erhvervsøkonomi, ph.d. samt adjunkt ved Institut for Forretningsudvikling og Teknologi, Aarhus Universitet. Morten har blandt andet beskæftiget sig med incitamentsbaserede tilskudsmodeller på folkeskoleområdet.
- Niels Sandalgaard (nis@business.aau.dk) er cand.oecon. og ph.d. samt lektor ved Aalborg Universitet. Hans forskning fokuserer især på budgetlægning og økonomistyring i praksis.
Skiftende kulturministre har i mange år ønsket at gennemføre en museumsreform med en ny finansieringsmodel, fordi forskellene i museernes tilskud kun i begrænset omfang afspejler forskelle i de opgaver, som museerne varetager.
Selvom tidligere forsøg er kuldsejlet, var der store forventninger, da Arbejdsgruppen om Museumsreform i november 2023 offentliggjorde sin rapport med forslag til nye tilskudsmodeller.
Da forslaget blev præsenteret, blev der dog i mange debatindlæg sat spørgsmålstegn ved, om de foreslåede modeller i for høj grad var baseret på for simple resultatmål, om målene i tilstrækkelig grad omfattede alle museernes opgaver, og om incitamentsstrukturen i det hele taget var hensigtsmæssig. Arbejdsgruppen foreslog blandt andet, at statstilskuddet skulle være afhængigt af de indtægter, som museerne selv skaffede, herunder fra fonde. Men da dette ville øge fondenes i forvejen store betydning, gav det anledning til bekymring, og der var divergerende politiske holdninger. Spørgsmålet er også, om det er i fondenes interesse at få en for direkte indflydelse på statens finansiering?
Hvad foreslår Arbejdsgruppen?
Arbejdsgruppen foreslår for det første, at statstilskuddet skal udgøres af et grundtilskud til alle museer, samt et resultatbaseret tilskud ud fra tre kriterier: (a) vidensudvikling, målt ud fra antal fagfællebedømte publikationer, (b) formidling, målt ved antallet af brugere, samt (c) indtægter, målt afgrænset til at bestå af entréindtægter samt tilskud fra kommuner, fonde mv.
For det andet foreslår Arbejdsgruppen, at resultattilskuddet bestemmes ved at placere museerne på 3-4 trin baseret på, om de når bestemte tærskelværdier inden for de tre tilskudskriterier. Som udgangspunkt foreslår Arbejdsgruppen, at et museum skal have egenindtægter på 4 mio. kr. for at bevare statsanerkendelsen og dermed få tilskud på trin 1. For at få tilskud på trin 2 angiver Arbejdsgruppen i et eksempel, at museerne skal have egenindtægter på 9,5 mio. kr.
Vi rejser derfor spørgsmålene: Er det hensigtsmæssigt, at fondene skal påtage sig dette ansvar for den fremtidige museumsstruktur? Er det i fondenes interesse at have denne indflydelse?
Det centrale ved disse trinmodeller er, at det, som Arbejdsgruppens modeleksempler viser, får ekstrem stor betydning, om man lige netop præsterer nok til at rykke et trin op. Hvis tilskuddet på trin 1 f.eks. alene udgøres af grundtilskuddet på 1,5 mio. kr. og tilskuddet på trin 2 er 7,2 mio. kr., så vinder et museum altså 5,7 mio. kr. ved at rykke op. Det er tilsvarende også dette beløb et museum mister, hvis det ét år ikke har nok egenindtægter.
Som det tredje grundprincip foreslår Arbejdsgruppen, at der er et fast antal museer på de respektive trin. Det betyder, at tærskelværdierne ændrer sig fra år til. Et museum, der et år har 10 mio. kr. i egenindtægter, og derfor ligger over tærskelværdien, kan det næste år have 10,5 mio. kr. i egenindtægter, men alligevel miste 5,7 mio. kr. statstilskud, fordi de andre museer har forbedret sig endnu mere, så tærskelværdien dermed er flyttet op.
Hvorfor vil det gå galt?
Det udgør en særskilt problemstilling, at Arbejdsgruppen foreslår, at tilskuddet skal fordeles efter nogle relativt simple kriterier, som ikke dækker alle museernes opgaver. Det har vi analyseret i bogen Resultatfinansiering af museer (kan downloades gratis), så vi vil ikke gå i detaljer med det her. I forhold til fondsfinansieringens betydning har trinmodellerne imidlertid nogle særlige uhensigtsmæssigheder. Det vil vi belyse med nogle eksempler.
Først og fremmest vil nogle museers afhængighed af fondene blive et spørgsmål om overlevelse. For et museum der ligger lige under 4 mio. kr. i egenindtægter, vil en fondsdonation på 1 mio. kr. kunne sikre statsanerkendelsen. En manglende støtte på et tilsvarende beløb vil omvendt trække tæppet væk under museet.
Endnu mere dramatisk vil det være for museer, der har egenindtægter i niveauet 8-12 mio. kr. Fonde vil med donationer på 1-2 mio. kr. kunne afgøre, om muserne skal have det ekstra statstilskud på 5,7 mio. kr. eller ej. Det kan for mange museer også betyde forskellen mellem succes og truende lukning.
Vi rejser derfor spørgsmålene: Er det hensigtsmæssigt, at fondene skal påtage sig dette ansvar for den fremtidige museumsstruktur? Er det i fondenes interesse at have denne indflydelse?
Med Arbejdsgruppens forslag vil fondene få større betydning
Med Arbejdsgruppens forslag vil fondene få større betydning, og det kræver ikke megen fantasi at forestille sig, hvilken betydning det vil have for mængden af ansøgninger, hvilket naturligt vil øge fondenes ressourceforbrug til sagsbehandling. Tilsvarende må museernes ressourceforbrug på fondsansøgninger forventes at stige, hvilket alt andet lige vil tage ressourcer væk fra deres kerneopgaver.
Der er imidlertid også andre problemer, fordi udbetalingstidspunktet for fondsdonationen kan bestemme, hvilket år den medregnes i. Hvis et museum normalt har for få indtægter til at komme over grænsen på 9,5 mio. kr., så kan det ved at “samle indtægterne” i et enkelt år komme over grænsen på ca. 10 mio. kr., og hermed opnå mertilskuddet på 5,7 mio. kr.
Kunne det friste en hjælpsom fond til at pulje udbetalingerne?
Kunne det friste en hjælpsom fond til at pulje udbetalingerne? Det kan jo gøre en stor forskel, hvis man udbetaler 2 mio.kr. i ét år frem for 1 mio. hvert år i to år. Potentielt vil det kunne sikre museet 5,7 mio. ekstra i statstilskud. Tilsvarende trick kan i øvrigt anvendes af kommunerne, hvis de gerne vil booste deres tilskud med statslige midler.
Hvordan kan det løses?
Hvis de uhensigtsmæssige egenskaber ved trinmodellerne er det dårlige budskab, så er det gode budskab, at problemerne nemt kan fjernes. Det kræver blot, at der anvendes en anden type tilskudsmodel end de trinmodeller, som Arbejdsgruppen foreslår. Det mest enkle er at anvende en såkaldt lineær tilskudsmodel.
Dette indebærer, at der frem for tilskudstrin gives det samme tilskud pr. indtægtskrone for alle tilskud.
Hvis vi bevarer den indbyrdes vægtning af grundtilskuddet og de tre tilskudskriterier, som Arbejdsgruppen har foreslået, så har vi i bogen Resultatfinansiering af museer vist, at det vil indebære, at der gives omkring 10 kr. statstilskud pr. 100 kr. egenfinansiering. Det er enkelt og nemt forståeligt, og det giver en nogenlunde sikkerhed for niveauet af statstilskud. Det vigtigste er dog, at uhensigtsmæssighederne ved trinmodellerne fjernes helt.
Det tilbageværende spørgsmål er, om en tilskudsmodel, der i så høj grad er resultatbaseret, i det hele taget er hensigtsmæssig på museumsområdet? Den mest relevante effekt af museernes aktiviteter kan formodentlig bedst vurderes på langt sigt. Selvom de langsigtede resultater af museernes indsats i et vist omfang ville kunne måles og analyseres, egner de sig ofte ikke til at indgå i en tilskudsmodel, hvor man er nødt til at anvende mere kortsigtede mål. Det er en anden diskussion.
Faktisk kan en gearing af egenfinansieringen på kun 10 procent synes relativt lille. Det kan dog være et tiltrængt tilskud til at dække de overhead-omkostninger, der ofte følger med, når aktiviteterne skal finansieres af fondsmidler
Det er dog vores vurdering, at et statstilskud på omkring 10 kr. pr. 100 kr. egenindtægt er i et fornuftigt niveau. På den ene side bidrager det til at tilskynde museerne til at skaffe finansiering, og på den anden side øger det ikke betydningen af egenfinansieringen fra f.eks. fonde på urimelig vis. Faktisk kan en gearing af egenfinansieringen på kun 10 procent synes relativt lille. Det kan dog være et tiltrængt tilskud til at dække de overhead-omkostninger, der ofte følger med, når aktiviteterne skal finansieres af fondsmidler (og som fondene ofte har en uvilje mod at give tilskud til).
Det skal dog også bemærkes, at Arbejdsgruppen også foreslår, at museerne får finansiering på baggrund af antal brugere og forskningspublikationer. Der er tilsvarende problemer forbundet med at anvende trinmodeller på disse områder – og løsningen er tilsvarende at bruge lineære modeller. Da fondene via deres tilskud også har en vis indflydelse på museernes udstillinger og publikationsmængde, vil en museumsreform også her øge fondens indflydelse. Hvis der blot ikke anvendes trinmodeller, er de negative konsekvenser dog så begrænsede, at de ikke bør stå i vejen for en nødvendig museumsreform.
