Hvis den danske maritime sektor skal fastholde sin konkurrenceposition i den internationale skibsfart, så skal den bakkes op af detaljeret regulering i FNs Søfartsorganisation IMO.
Derfor definerede den ressortansvarlige myndighed, Søfartsstyrelsen, et nyt langsigtet regulerings-projekt der skal opbygge stærke alliancer med andre søfartsnationers højtstående myndighedspersoner. Formålet er at præge udviklingen i den internationale søfartslovgivning til fordel for klimaneutrale løsninger og energieffektive teknologier.
Projektet indgår i søfartsmyndighedens ”Regulatory Future Lab”, som styrelsen lancerede i 2021.
Men til overraskelse for flere eksperter i forvaltningsret skulle indsatsen og de tilhørende embedsmænd ikke finansieres indenfor styrelsens årlige bevilling på finansloven.
The International Maritime Organization (IMO):
IMO er en organisation under FN, som varetager internationale forhold om søfart.
175 lande er repræsenterede i IMO, og heraf er 40 lande valgt til IMO Council, der kan betegnes som organisationens bestyrelse.
Siden 2001 har Danmark været medlem af IMO Council.
Det er i IMO, at konventioner og regler, der skal sikre ens standarder over hele verden, når det kommer til emner som sikkerhed til søs, skibsforurening, navigationsregler, skibskonstruktioner og skibsudstyr, diskuteres og vedtages.
De regler, der vedtages i IMO, gælder for alle skibe, uanset hvor de er registrerede, eller om de sejler på internationalt farvand.
De konkrete emner, som IMO forholder sig til, tages typisk op efter forslag fra de enkelte lande, der ønsker at fremme en bestemt sag.
I stedet ansøgte styrelsesdirektør Andreas Nordseth sidste år om en donation på 16 millioner kroner hos Dampskibsselskabet Orient’s Fond.
Dokumentation; Søfartsstyrelsens ansøgning til Orients Fond
Bestyrelsen i Orient’s Fond består blandt andre af personer med indsigt i den maritime sektor, herunder Johanne Riegels Østergård, Karsten S. Knudsen og Jan Rindbo, der alle sidder i ledelsen af rederivirksomheden Dampskibsselskabet Norden A/S.
”Det glæder os at kunne meddele, at bestyrelsen i A/S D/S Orient’s Fond har besluttet at støtte Deres ansøgning af 23. marts 2022 med 8.000.000 kroner,” lød svaret to måneder senere til styrelsesdirektøren.
Fondssekretariatet bad desuden Styrelsens direktør om at modtage pengene med en vis diskretion.
”Fonden forbeholder sig mulighed for omtale af Fondens donation, men ønsker ikke akkreditering i forbindelse med donationen, og De bedes undlade at videregive information om Fondens bidrag uden nærmere aftale,” skriver fondens sekretariatschef Lars Reuter til søfartsmyndighedens øverste embedsmand Andreas Nordseth.
Det fremgår af bevillingsbrevet i sagen, som Fundats har fået aktindsigt i.
Dokumentation; Bevillingsbrev fra Orient's Fonden
Opsigtvækkende takkebrev
Fundats har præsenteret sagens akter for tre eksperter i forvaltningsret, der alle undrer sig over konstruktionen.
For hvorfor skal et projekt, der i høj grad handler om at tilpasse FN-konventioner i regi af den internationale skibsfartsorganisation (IMO), finansieres af en privat almennyttig fond?
”Problemet opstår, hvis tingene bliver blandet sammen. Hvis driftsmidler fra fonden indgår direkte i myndighedsaktiviteterne,” siger professor Frederik Waage fra Syddansk Universitet.
Jeg synes, at man kan sætte spørgsmålstegn ved konstruktionen
Frederik Waage – Professor i forvaltningsret, Syddansk Universitet
Samme overvejelse har Rasmus Grønved Nielsen, der er lektor i forvaltningsret på Center for Offentlig Regulering og Administration på Københavns Universitet.
”Når man får private midler, er risikoen jo, at man sætter sin upartiskhed over styr. Hvad hvis nu personerne i fondens bestyrelse senere skal have en tilladelse eller en godkendelse til et eller andet? Så kan der opstå spørgsmål om falske lodder i vægtskålen. Derfor har vi regler om inhabilitet og saglighed. Det er meget uheldigt, hvis en myndighed bringer sig i en situation, hvor man ikke længere kan varetage de opgaver, man har fået,” siger han.
DMA Regulatory Future Lab:
Det nye projekt, som Søfartsstyrelsen har fået fondsfinansiering til, udspringer af enheden ’Danish Maritime Authority (DMA) REUGLATORY FUTURE LAB,’ som styrelsen søsatte i 2021.
Initiativet har til formål at tilbyde danske maritime virksomheder sagsbehandling af for eksempel nye teknologiske løsninger til skibe, som falder udenfor de eksisterende internationale søfartsregler, og som derfor har behov for godkendelse, før de kan tages i brug.
Hvor det oprindelige initiativ er finansieret af Søfartsstyrelsens driftsmidler, lægger styrelsen i sin ansøgning op til, at det nye projekt og dets tilknyttede medarbejdere, skal være fuldt finansierede af eksterne midler.
Netop usikkerheden om hvorvidt der er tilstrækkeligt vandtætte skotter mellem fondens bidrag og Søfartsstyrelsens myndighedsaktiviteter bliver yderligere forstærket i styrelsesdirektørens takkebrev til fondens bestyrelse.
”Vi ser frem til i fællesskab med fondens sekretariat at planlægge udførelsen af projektets konkrete aktiviteter,” skriver Andreas Nordseth i takkebrevet, der er stilet til fondsbestyrelsen.
Dokumentation; Andreas Nordseths takkebrev
Den formulering rejser flere spørgsmål, vurderer Frederik Waage.
”Når en fond medvirker så direkte i et ministerium, så skal man have klarhed over, hvad det er, fonden medvirker til. Og når den administrerende direktør sender sådan et brev, så giver det anledning til at stille spørgsmålet: Hvad er det, fonden betaler for? Hvad er det for aktiviteter? Der er grænser for, hvad en privat fond kan dække af offentlig myndighedsaktivitet, så de må give en forklaring,” siger professor Frederik Waage.
Fundats har gennem de seneste syv uger forsøgt at få et interview med styrelsesdirektør Andreas Nordseth, ligesom vi skriftligt har stillet spørgsmål om de opgaver, som fonden finansierer. Vi har også spurgt, hvordan Orient's Fond konkret kan bidrage til at planlægge Søfartsstyrelsens projekt.
Det er ikke lykkedes at få et interview med Andreas Nordseth, men efter redaktionens deadline på denne udgivelse har Fundats' modtaget et emailsvar fra styrelsens pressechef. Læs svaret under artiklen her.
Heller ikke Orient’s Fond ønsker at udtale sig og henviser i stedet til Søfartsstyrelsen.
Partnerskaber med andre staters myndigheder
Ifølge Søfartsstyrelsens ansøgning til Orient’s Fond skal pengene gå til ansættelsen af tre nye medarbejdere: En projektleder og to projektmedarbejdere samt deres aktiviteter.
De tre medarbejdere skal stå i spidsen for et projekt, der har til formål at ”påvirke den internationale regulering af skibsfarten samt markedsføre det maritime Danmark som frontløber på fremtidens løsninger.”
Det skal konkret ske ved, at medarbejderne etablerer ”bindende partnerskaber” med udvalgte lande, som for eksempel Singapore og Marshalløerne, og ved at medarbejderne skal afholde aktiviteter som workshops og konferencer i ind- og udland for og med udenlandske ”high level-personer” og udenlandske ”nøglespillere i og omkring den maritime myndighedsverden.”
Jeg kan ikke huske, at jeg tidligere er stødt på, at en offentlig myndighed har søgt privat finansiering til nogle af de ting, de gerne vil foretage sig
Rasmus Grønved Nielsen – Lektor i forvaltningsret, Københavns Universitet
Alt sammen med det formål at skabe ”international anerkendelse” af danske løsninger og på den baggrund ”skabe konsensus om forslag til ny regulering.”
Udover reguleringen i den internationale skibsfartsorganisation IMO foregår der også regulering på det maritime område i EU-regi, hvor det ligeledes er Erhvervsministeriets Søfartsstyrelse, der repræsenterer Danmarks interesser.
Usædvanlig finansiering
Lige som på andre ministerområder ligger arbejdet med at fremme danske erhvervsinteresser i internationale organisationer indenfor de normale myndighedsopgaver.
Men en af de ting, der springer i øjnene hos flere eksperter i forvaltningsret, er, at lønnen til Søfartsstyrelsens embedsmænd nu finansieres af private sponsorer.
”Jeg kan ikke huske, at jeg tidligere er stødt på, at en offentlig myndighed har søgt privat finansiering til nogle af de ting, de gerne vil foretage sig,” siger lektor i forvaltningsret Rasmus Grønved Nielsen.
Han bakkes op professor Frederik Waage:
”Det er ikke almindeligt set i statsadministrationen, at man får penge til noget, som minder om myndighedernes drift,” siger han.
Det er dog ikke første gang, at Søfartsstyrelsens direktør skaffer fondsfinansiering til at betale lønkroner for styrelsens aktiviteter. Som Fundats tidligere har fortalt, har Den Danske Maritime Fond, hvor Andreas Nordseth selv sidder i bestyrelsen, flere gange uddelt penge til finansiering af styrelsens medarbejder på den danske ambassade i Washington.
Når Søfartsstyrelsen overhovedet har søgt Orient’s Fond om penge, så skyldes det, ifølge ansøgningen, at det projekt, som styrelsen ønsker at søsætte ”vil kræve aktiviteter, der ligger ud over, hvad Søfartsstyrelsen som statslig myndighed har bevilling til.”
Desuden fremgår det i styrelsesdirektørens motivation i ansøgningen, at ”en mere aktiv strategisk indsats med outreach, partnerskaber, fremme af danske udstyrsfabrikanternes perspektiv” ikke er en del af ”styrelsens kerneopgaver”, og at det derfor ikke er muligt at rejse offentlig bevilling.
Rasmus Grønved Nielsen undrer sig først og fremmest over, hvorfor der er behov for, at Søfartsstyrelsen udfører arbejde, der ikke er dækket af en offentlig bevilling.
”Hvis man trækker det op på den helt store klinge, kan man sige, at styrelsen laver det arbejde, som de folkevalgte har sat dem til og givet dem penge til. Rent principielt kan man sige, at hvis alle myndigheder gjorde det her, så er det jo undergravende for den samfundsmodel, vi har, hvor de offentlige myndigheder skal udføre de opgaver, som lovgivningsmagten har bedt dem om at udføre,” siger han.
”Helt overordnet set finansierer vi myndighedernes arbejde gennem finansloven,” siger Rasmus Grønved Nielsen.
Han påpeger, at det hænger sammen med de grundlæggende principper om arbejdsfordelingen mellem den lovgivende og den udøvende magt samt det forhold, at myndighederne ikke skal være for tæt på dem, de kontrollerer og regulerer.
Hvis man rejser ud og repræsenterer staten Danmark, så er det en myndighedsopgave
Jesper Olsen – Formand, Transparency International
Uigennemskueligt
Også professor Frederik Waage peger på, at der er en klar grænse for, hvad man som privat foretagende kan gøre i forhold til det offentlige.
”Store dele af den offentlige myndighedsudøvelse kan ikke uddelegeres til, eller finansieres af, private virksomheder, fonde eller andre interessenter. Man kan for eksempel ikke lade et privat vagtværn udføre politiopgaver, og man kan ikke hyre en privat advokatvirksomhed til at forestå domstolsbehandling på vegne af domstolene,” siger han.
Frederik Waage understreger overfor Fundats, at han ikke kan vurdere, om det arbejde, som de fondsfinansierede projektmedarbejdere skal udføre på vegne af Søfartsstyrelsen, kan defineres som egentlig myndighedsarbejde eller ej, da han kender for lidt til det konkrete projekt.
Men han mener ikke, at konstruktionen er ideel.
”Jeg synes, at man kan sætte spørgsmålstegn ved konstruktionen. Den virker uigennemskuelig. Hvad er det for nogle aktører, og hvad er deres stilling i forhold til ministeriet? Det er ikke særlig ønskværdigt for en minister eller et ministerium, at der er en myndighed, som man ikke helt ved, hvad status har. Det særlige her er jo, at de her medarbejdere er statsansatte. De er direkte under ministeransvar og ansatte som embedsmænd i systemet, samtidig med at de så får private midler til deres operationer,” siger Frederik Waage.
Han forklarer, at det formentlig godt kan være muligt at lave en model, hvor de fondsfinansierede embedsmænd ikke udfører egentlig myndighedsarbejde, men det kræver, at Søfartsstyrelsen er helt skarp i sin opdeling.
Transparency: En myndighedsopgave
Også Jesper Olsen er skeptisk overfor Søfartsstyrelsens tætte parløb med Damskibsselskabets Orient’s Fond. Han er formand for ngo’en Transparency International, der har til formål at bekæmpe korruption og bestikkelse overalt i verden. Han hæfter sig også ved karakteren af flere af de opgaver, som Søfartsstyrelsen beskriver i fondsansøgningen.
”Hvis man rejser ud og repræsenterer staten Danmark, så er det en myndighedsopgave. Det er udenrigspolitik, og udenrigspolitik tilkommer kongen,” siger Jesper Olsen.
Hvad hvis man inviterer embedsmænd fra andre lande til Danmark, hvor de skal deltage i en konference?
”Så er det også en myndighedsopgave. Når man inviterer nogle til Danmark i sådan et regi her, så er man nødt til at være sikker på, at det foregår hos Søfartsstyrelsen. At det er deres ansvar, og at de kan stå på mål for indholdet. Og at de synspunkter, der kommer frem, eller de personer, man møder, tydeligt er deklarerede, hvem, der er hvem. Hvis der står nogle på en konference og repræsenterer et rederi eller en fond, så skal det være tydeligt, hvordan personen er sponsoreret. Specielt i international sammenhæng, for der bliver holdt så mange konferencer,” siger Jesper Olsen.
Han forklarer, at det godt kan være lovligt for en styrelse at modtage private midler til myndighedsarbejde, men at det i så fald forudsætter, at der er hjemmel til det. Hjemlen skal være nedfældet på skrift i enten finansloven, et aktstykke eller i selve loven for styrelsen.
Søfartsstyrelsen havde i 2022 udover sin almindelige driftsbevilling også indtægtsbevilling til såkaldt indtægtsdækket virksomhed og gebyrfinansieret virksomhed.
Men ifølge statsadministrationens omfattende regelsamling Budgetvejledning, punkt 2.3.5 kræver det en særlig tilladelse fra Finansministeriet, hvis en styrelse modtager gaver på særlige vilkår.
Netop sådan en tilladelse fik Søfartsstyrelsen på Finansloven for 2023, som på grund af Folketingsvalget blev vedtaget sent inde i finansåret. Her fremgår det:
”Der er adgang til at oppebære gaver og tilskud fra private, organisationer, myndigheder og virksomheder samt anvende disse gaver til særligt øremærkede maritime aktiviteter, som ligger i naturlig forlængelse af Søfartsstyrelsens virke.”
I følge Rasmus Grønved Nielsen er det vanskeligt klart at vurdere, om det internationale reguleringsprojekt ligger indenfor rammen af denne indtægtsbevilling.
”Efter min vurdering vil arrangementet muligvis være hjemlet i denne anmærkning, men det er svært at svare klart på grundet den vage ordlyd”, siger han.
Det har ikke været muligt at få Søfartsstyrelsens svar på, hvordan styrelsen konkret skelner mellem en kerneopgave og en opgave, der ligger i ”naturlig forlængelse” af styrelsens virke, når de konkrete fondsfinansierede embedsmænd på vegne af Danmark holder møder med myndighedspersoner fra andre lande, som også er medunderskrivere af konventionerne i IMO-regi.
Og det ærgrer Jesper Olsen fra Transparency International.
”Der kan være rigtig mange gode grunde til, at det her projekt er rigtig fornuftigt. Søfartsstyrelsen skal bare stille sig op og forklare det,” opfordrer Jesper Olsen.
Også professor Frederik Waage mener, at Søfartsstyrelsen skylder en forklaring:
”Man må forvente af en offentlig myndighed, at den kan svare på, hvorfor det her ikke har karakter af privat indblanding i statsadministrationen. Det må de kunne svare ret enkelt på,” siger han.
Emailsvar fra Søfartsstyrelsen
Fundats søgte før sommerferien om aktindsigt i Søfartsstyrelsens sag om samarbejdet med Orient’s Fond.
De seneste mere end syv uger har vi forsøgt at få et interview med Søfartsstyrelsens administrerende direktør. Vi har desuden ad flere omgange sendt en spørgeramme for interviewet. Efter redaktionens deadline på Fundats’ nyhedsbrev 2023 nr. 35, d. 19. september har vi modtaget følgende email fra Søfartsstyrelsens pressechef:
”Søfartsstyrelsens direktør har desværre ikke mulighed for at deltage i et interview. Vi vil imidlertid gerne besvare jeres spørgsmål. Svarene fremgår nedenfor:”
1. Hvorfor finansierer Søfartsstyrelsen ikke selv sit arbejde i relation til IMO på dette område?
samt
2. Hvorfor, og hvordan ligger DMA Regulatory Future Labs arbejde ud over, hvad Søfartsstyrelsen som statslig myndighed har bevilling til?
”Styrelsens almindelige indsats i IMO med det internationale regelarbejde er en del af styrelsens myndighedsopgaver. De nævnte aktiviteter i ansøgningen til Orient’s Fond ift. fx outreach, partnerskaber og branding af Danmark som maritim nation i regi af Future Lab handler om forudgående overvejelser, erfaringer og dialog herom, inden der kan påbegyndes egentlige forslag til regler, standarder mv.
Det er således indirekte arbejde ift. IMO og international regeldannelse, idet der ikke er tale om forhandling af regler, men om facilitering af dialog og drøftelser med andre landes myndigheder om ny teknologi og hvilke udfordringer, der skal håndteres. Aktiviteterne ligger i naturlig forlængelse af Søfartsstyrelsens myndighedsopgaver, og er det centrale i projektet, som styrelsen har ansøgt om støtte til hos Orient's Fond.”
3. Hvordan er indtægten på 8 millioner kroner hjemlet på bevillingslovene?
”Søfartsstyrelsen udfører som led i sin virksomhed indtægtsdækket virksomhed og anden virksomhed, der er naturligt knyttet til styrelsens almindelige virksomhed. Det har styrelsen hjemmel til på Finansloven for 2023.
Det fremgår af finanslovens punkt 7, der omhandler specifikation af indtægter, herunder tilskudsfinansierede aktiviteter, som følger af Budgetvejledningen 2021, navnlig § 2.6.9.1 samt bevillingsbestemmelse BV 2.3.5. Disse aktiviteter kan styrelsen finansiere ved indtægter i form af gaver, tilskud fra offentlige og private fonde m.v. som f.eks. Orient’s Fond.”
4. I din takkemail til Orients Fond afsendt den 24. juni, skriver du: ”Vi ser frem til i fællesskab med fondens sekretariat at planlægge udførelsen af projektets konkrete aktiviteter.” Hvordan forestiller styrelsen sig konkret, at dette skal ske?
samt
5. Hvordan kan Orients Fond bidrage sagligt til styrelsens arbejde?
Når Søfartsstyrelsens direktør i styrelsens takkemail til Orient’s Fond bemærker, at vi ser frem til samarbejdet, så er det ment som en naturlig og høflig formulering, idet der ved en bevilling, som uddeles over flere år, nødvendigvis skal være et samarbejde med fonden om praktiske forhold som rapportering, afregning og udbetaling. Der er ikke lagt op til et fagligt samarbejde om aktiviteters indhold og afvikling.
6. Når de af Orient’s Fond betalte medarbejdere i Søfartsstyrelsen møder myndighedspersoner fra andre lande, som også er medunderskrivere af konventionerne i IMO-regi – bliver disse internationale parter, da informeret om, at de står overfor en privatfinansieret embedsmand, som er lønnet af penge fra en fondsbestyrelse, hvoraf flere bestyrelsesmedlemmer samtidig repræsenterer en rederivirksomhed?
De aktiviteter, som Søfartsstyrelsen har søgt bevilling til hos Orient’s Fond er ikke forhandlinger eller konkret regelarbejde i IMO jf. svar på spørgsmål 1. Det er ikke usædvanligt, at der ved arrangementer, som støttes af fx en fond, oplyses herom i programmer og under arrangementet. Foranlediget af Fundats’ spørgsmål vil Søfartsstyrelsen dog fremadrettet være opmærksom på, at vi helt generelt oplyser herom ved arrangementer o.l.”
