Kommunal finansiering og kommunal indflydelse følges ikke ad. Det er en af de hårde realiteter, som står klart efter sagen om Københavns Kommunes engagement i Fonden Wonderful Copenhagen.
Men forestillingen om at et kommunalt bestyrelsesmedlem skal varetage kommunens interesser i en selvstændigt ledet organisation, er ikke kun et problem i Københavns Kommune, mener formanden for Foreningen af Danske Kulturbestyrelser, Rasmus Adrian.
”Det er noget, vi ser mange steder, at kommunerne beslutter sig for den her model og opretter selvejende institutioner til at varetage events, projekter og kulturinstitutioner. Ofte for at isolere den økonomiske risiko, der kan være ved den slags foretagender, sådan at hvis det går galt, så smitter det ikke af på forvaltningens budget. Men hvis man så alligevel vil have kommunal indflydelse, så risikerer du at få nogle beslutninger, som ikke er forretningsmæssigt hensigtsmæssige set ud fra fondens eller institutionens interesse,” siger han.
Som sagen om Københavns Kommune og Fonden Wonderful Copenhagen viser, kan kommunen ikke fastholde sin medbestemmelse over skatteborgernes penge ved at placere en kommunalpolitiker i fondsbestyrelsen. Og det er en erkendelse, som kommunerne grundigt bør overveje konsekvenserne af, mener Rasmus Adrian.
”Der ligger noget principielt i at få både politikere og embedsmænd til at forstå, at når man har en selvejende institution eller fond, og man ønsker at give den optimale betingelser, så skal man lade den drive sig selv,” siger han.
Ingen finansiering uden indflydelse
Det drejer sig om fonde, selvejende institutioner og andre selskabstyper, som i flere tilfælde er stiftet sammen med kommunerne, og som også får betydelig støtte fra kommunekasserne. Men samtidig er der tale om bestyrelsesposter, hvor kommunalpolitikerne træder ind i en hvepserede af regler om tavshedspligt, krav om uafhængig interessevaretagelse, erstatningsansvar og habilitetsproblemer, som tilsyneladende strider direkte mod den kommunale selvforståelse om, at der med kommunal finansiering af kommunale opgaver følger kommunal indflydelse.
I hvert fald i Københavns Kommune, hvor politikerne risikerer at komme i problemer, hvis de på baggrund af kommunens retningslinjer mener, at de skal varetage kommunens interesser i deres bestyrelsesarbejde.
Og det får en af sagens hovedpersoner, medlem af borgerrepræsentationen i København, Simon Strange (S) til at kræve handling i kommunen.
”Helt konstruktivt vil jeg kræve, at man får set på, hvordan vi som kommune overhovedet kan varetage vores interesser. For er det overhovedet den rigtige måde, man laver de her fonds- og selskabskonstruktioner på. Og giver det overhovedet mening, at vi udpeger bestyrelsesmedlemmer på den måde, vi gør,” siger Simon Strange.
Han fik i sidste måned kritik af Erhvervsstyrelsen for at have underlagt sig instruktioner af kommunens embedsmænd, efter de havde rådgivet ham om, hvordan han skulle forholde til sig det – i flere tilfælde – fortrolige bestyrelsesmateriale fra fondsbestyrelsen.
En rådgivning som ellers var helt i overensstemmelse med de vejledninger og retningslinjer som økonomiforvaltningen havde udstukket for politikere og embedsmænd. Men i strid med fondslovgivningen.
”Derfor er spørgsmålet jo helt overordnet, om det overhovedet er de rigtige konstruktioner vi bruger i såvel kommuner, regioner som i staten. Det spørgsmål må besvares både af kommunerne og af staten,” siger han og peger på det principielle problem i at betale skattekroner til offentlige opgaver, når politikerne ikke kan holde styr på, hvordan pengene skal bruges.
”Man skal huske på, at den fond, vi taler om, ikke er et kattehjem eller en privat formue. Det en fond, der står for aktiviteter, der alene er båret af kommunal og regional finansiering. Og hvordan varetager man så kommunens interesser? Både kommune og region skal jo være tilfredse, ellers er der ikke nogen finansiering, og så er der heller ingen fond,” siger Simon Strange.
Misforstået sondring om kommunal opgave
Fra kommunalvalget 2018 vil der ganske givet følge nye og klarere regler med, når en kommunalpolitiker får lovning på et ’ben’ i en af de 130 kultur-, ungdoms-, eller erhvervsfremmeinstitutioner mv., hvor Københavns Kommune har ret til at udpege bestyrelsesmedlemmer.
Sagen får nemlig nu Københavns Kommune til at igangsætte en gennemgang og analyse af kommunens retningslinjer og vejledninger, så de ikke fremover strider mod den lovgivning, som gælder på eksempelvis fondsområdet.
For som nyhedsbrevet Danmarks Fonde tidligere har skrevet, viser en aktindsigt i kommunens vejledning til medlemmer af borgerrepræsentation, BR-håndbogen, at afsnittet om instruktionsbeføjelser er i direkte strid med fondslovgivningen.
Men også kommunens generelle vejledning til kommunalt udpegede politikere og embedsmænd, Bestyrelseshåndbog for Københavns Kommune, fortæller at bestyrelsesmedlemmer i visse tilfælde gerne må tage imod instruktioner fra kommunen, nemlig i de tilfælde, hvor fondens beslutning vedrører en kommunal opgave.
Og det er et dårligt råd at give, mener kommunalforsker Roger Buch efter at have læst kommunens Bestyrelseshåndbog.
”Kommunens opfattelse af, at det ikke engang handler om fondens eller virksomhedens type eller hovedopgave, men om de helt konkrete beslutninger, som skal træffes i fonden eller virksomheden, gør det komplet umuligt for de enkelte politikere at vide, hvordan de skal agere,” siger han.
En stor del af forvirringen om kommunernes indflydelse i selvejende institutioner og fonde skyldes tilsyneladende en udbredt fejltolkning af den kommunale styrelseslov, som også Erhvervsstyrelsen kommenterer i sin 50 sider lange afgørelse om erstatningssagen i forbindelse med millionunderskuddet i Wonderful Copenhagen efter melodi grand prix 2014.
Den kommunale styrelseslov er ifølge Simon Stranges advokat blevet tolket sådan, at et bestyrelsesmedlem i en fond kan underlægges kommunalbestyrelsens instruktioner, når fonden varetager opgaver, som kommunen selv kunne have løst. Den fortolkning er desuden afspejlet flere steder i Københavns Kommunes Bestyrelseshåndbog.
Bestyrelseshåndbogen lægger dermed op til, at det enkelte kommunalt udpegede bestyrelsesmedlem på baggrund af beslutningsmaterialet fra en fonds bestyrelse forud for hvert møde bør vurdere, om der er tale om beslutninger, der kunne have været en kommunal opgave. Og derefter overveje, om han skal gå til kommunen for at bede om mandat til sin stemmeafgivelse i fondsbestyrelsen.
”Men min vurdering vil være, at uanset om det er en kommunal opgave eller ej, så er der ingen instruktionsret i forhold til kommunalpolitikerne. De skal varetage fondens eller virksomhedens interesser. Alt andet skaber også en gråzone, som bliver umulig at navigere i,” siger kommunalforsker og forskningschef ved Danmarks Medie- og Journalisthøjskole, Roger Buch.
Han mener derfor, at kommunerne generelt skal informere kommunalt udpegede bestyrelsesmedlemmer om, at de netop skal varetage fondens eller virksomheden interesse – og ikke kommunens – hvis der er modsatrettede interesser. Roger Buch peger samtidig på, at dette også er en logisk følge af de sædvanlige habilitetsproblemstillinger i en kommunalbestyrelse:
”Som bestyrelsesmedlem i en fond eller virksomhed, skal man varetage virksomhedens interesser, uanset at man er udpeget af kommunen. Det er netop dette forhold, som betyder, at politikerne bliver inhabile i kommunens beslutninger om sager, som vedrører virksomheden,” siger Roger Buch.
Udbredt usikkerhed i kommuner
Hos Foreningen af Danske Kulturbestyrelser er man tilfreds med Erhvervsstyrelsens afgørelse i sagen om Wonderful Copenhagen, fordi den afklarer en udbredt usikkerhed om, hvilken rolle politiske repræsentanter i kulturbestyrelser kan påtage sig i relation til sondringen mellem kommunale opgaver.
”Med Erhvervsstyrelsens afgørelse ligger der nu en ganske snæver fortolkning. På det praktiske plan bør kommunerne få en lidt anden forståelse for, hvad styrelsesloven betyder for det her område. Problemet med styrelsesloven er at afgøre, om en given aktivitet falder indenfor eller uden for kommunens almindelige virksomhed – for det er jo en stor gråzone,” siger foreningens formand Rasmus Adrian.
Han opfordrer derfor til, at kommunerne kigger på deres governance-regler og samtidig begynder, at udpege bestyrelsesmedlemmer på baggrund af kompetencer.
”Det er vores opfattelse, at KL i dialog med kommuner og institutioner bør assistere kommunerne i at revidere deres retningslinjer på området, og at udbrede kendskabet til både de juridiske og governance-mæssige aspekter af bestyrelsesarbejde i kulturinstitutioner. Et stort ønske fra Foreningen af Danske Kulturbestyrelser er også, at KL opfordrer kommunerne til at udpege bestyrelsesmedlemmer baseret på en kompetenceprofil i samråd med kulturinstitutionerne, så behovet for at dække kompetencer i den enkelte bestyrelse bliver prioriteret som et udpegningskriterium," siger Rasmus Adrian.
Nyhedsbrevet Danmarks Fonde har i forbindelse med artiklerne om Københavns Kommunes rolle i Wonderful Copenhagen-sagen bedt om at få en kommentar til Erhvervsstyrelsens afgørelse og den kritik, der siden er rejst af kommunens retningslinjer. Men direktør i økonomiforvaltningen, Peter Stensgaard Mørch, har ikke ønsket at give interview for at svare på om kommunen er enig i Erhvervsstyrelsens afgørelse, eller om kommunen vil indklage afgørelsen.
Derimod har kommunen i en skriftlig kommentar oplyst, at økonomiforvaltningen nu vil analysere de gældende retningslinjer:
”Økonomiforvaltningen har – bl.a. som led i forberedelserne af modtagelsen af den nye kommunalbestyrelse 1. januar 2018 – igangsat en analyse og gennemgang af Københavns Kommunes repræsentation i – og relation til – en række fonde og helt eller delvist kommunalt ejede selskaber. Forvaltningen vil i den forbindelse inddrage Erhvervsstyrelsens udtalelse og erfaringerne i øvrigt fra den konkrete sag i de samlede overvejelser, og herunder også gennemgå de eksisterende retningslinjer for betjening af kommunalt udpegede bestyrelsesmedlemmer og forvaltningens håndtering af disse retningslinjer,” skriver kommunen i en mail.
