”Hvis man kan ekspropriere uden at skulle betale erstatning, så er det nemt at være politiker, for så skal man bare vedtage en lov,” siger fondsforsker adjunkt, ph.d. på CBS, Mark Ørberg.
For visse uddelende fonde eller andre selvejende institutioner er det ikke kun en teoretisk mulighed, at ekspropriation af deres aktiver kan ske uden, at det offentlige behøver betale erstatning.
I Norge skal Stortinget inden længe stemme om en ny lov, der skal tillade opløsning af boligfonde for at tilbageføre beboelsesejendomme til de kommuner, der sin tid stiftede fondene.
Og i Danmark viser sager om Københavns Havn, Statsanstalten for Livsforsikring og den islandske håndskriftsamling, at noget lignende relativt enkelt kan ske i Danmark.
Men også flere uddelende fondes aktiver kan uden de helt store sværdslag trækkes ind i statskassen, hvis Folketinget ønsker en anden prioritering af formuerne.
Det fortæller fondsforsker Mark Ørberg, der har undersøgt, hvor godt grundloven beskytter de danske fonde og selvejende institutioner. Resultaterne er netop publiceret en videnskabelig artikel om emnet i Ugeskrift for Retsvæsen.
”Jeg har i artiklen prøvet at pege på, at for nogle af de offentlige selvejende institutioner, som i princippet er fonde, og som efter vores almindelige formueretsregler bliver betragtet som fonde, der gælder der altså noget særligt i forhold til det forfatningsretlige. I relation til grundloven er deres beskyttelse nemlig meget, meget lav. Hvis det offentlige vil omorganisere, kan man til hver en tid gøre det, blot man vedtager en ny lov,” siger han.
Ægte eller uægte fonde
I dansk retspraksis skelnes der ofte ikke mellem fonde og andre selvejende institutioner. Derimod er den relevante sondring for graden af beskyttelse mod ekspropriation, om en fond med Højesterets formulering er ægte eller uægte.
Det handler om det offentliges rolle i stiftelsen af fonden, og derfor kan også flere uddelende fonde risikere, at deres aktiver pludselig bliver hevet tilbage i de offentlige pengekasser.
I langt de fleste tilfælde vil det dog ikke være nødvendigt at trække ekspropriationsredskabet op af værktøjskassen, hvis der opstår politiske ønsker om at organisere et område eller nogle bestemte institutioner anderledes.
”Når det gælder de fleste selvejende institutioner, der er styret af det offentlige – altså de uægte fonde – kan man via ledelsen eller via pengepungen sige, at nu får I ikke flere bevillinger, og så vil de blive nødt til at lukke. Eller man kan udpege en ny ledelse,” siger Mark Ørberg.
Eksempler på den type uægte fonde er universiteterne og de offentlige gymnasier, mens ægte fonde er privat stiftede fonde med almennyttige eller private formål. I artiklen inddeler Mark Ørberg fondene i tre forskellige grupper, som har hver deres grad af beskyttelse i forhold til ekspropriation (se boksen under artiklen).
Muligheden for at tvinge en fond til at afstå sine aktiver kommer først i brug, hvis Folketinget ønsker at nedlægge en fond, men det ikke kan lade sig gøre via enten økonomi- eller ledelsesvejen.
”I det tilfælde kunne man så blive nødt til at lave ekspropriation. Staten kan også tage pengene og bruge dem til Arne-pension, eller omorganisere fonden på en anden måde. Folketinget kan i bund og grund ombestemme sig uden at skulle betale erstatning til fonden,” siger Mark Ørberg.
”De uægte fonde kan man i princippet nedlægge, fusionere eller omorganisere indenfor det offentlige blot ved at vedtage en lov i Folketinget. Man kan nærmest gøre lige, hvad man vil, fordi det offentlige selv har stiftet dem, styret, finansieret og kontrolleret dem.”
”Så efter min vurdering er disse offentlige fonde ikke uigenkaldeligt udskilt fra det offentlige, hvilket er det grundlæggende princip i fondsretten,” siger Mark Ørberg.
Han vurderer, at der i Danmark findes cirka 500 fonde eller selvejende institutioner, som falder i kategorien af uægte fonde.
Bordet fanger ikke
Mark Ørberg ønsker ikke at foregribe muligheden for at bruge ekspropriationsværktøjet for eksisterende konkrete fonde.
Men de fonde, der særligt er i risikozonen for at få afsat bestyrelsen og få formuen overført til det politisk økonomiske råderum, er fonde, som er stiftet ved lov eller i henhold til lov.
For nogle fonde eller de her quasi-offentlige organisationer, der risikerer fondsledelsen, at de i allersidste instans ikke er det øverste ledelsesorgan
Mark Ørberg – fondsforsker, CBS
Som Fundats tidligere har beskrevet, findes der flere fonde, som på grund af stiftelsen er så nært knyttet til staten, at de er omfattet af lov om offentlighed i forvaltningen. Det kan netop skyldes, at de pågældende fonde er stiftet ved lov eller i henhold.
Eksempler på den slags uægte fonde er milliardfonden Helsefonden, Lokale og Anlægsfonden og Den Danske Maritime Fond.
Derudover kan det udelukkes, at ekspropriationsværkstøjet ville kunne bruges overfor fonde som Frederiksberg Boligfond, fonden Wonderful Copenhagen og de såkaldte reallånefonde, som blev stiftet i midten af forrige århundrede med henblik på at skaffe billig boligfinansiering.
Dog vil det sandsynligvis ikke kunne lade sig gøre at ekspropriere en ’uægte’ fond, hvis der er blandet private penge ind i formuen for eksempel ved stiftelsen, en senere fusion med en ægte fond eller via gaver eller uddelinger til fonden, understreger Mark Ørberg.
Han tager i sin artikel i Ugeskrift for Retsvæsen blandt andet udgangspunkt i kampen om den selvejende institution Københavns Havn, som i 2004 blev afgjort i Højesteret. Her var spørgsmålet, om staten ved lov kunne omdanne institutionen til et aktieselskab, eller om bestyrelsen i Københavns Havn selv kunne modsætte sig offentlig indblanding.
Højesteret afgjorde at selve omdannelsen til et aktieselskab var beskyttet af grundlovens ekspropriationsbestemmelser. Men havnen kunne ikke betragtes som en ægte fond, og den blev derfor fortsat anset for en statslig organisation.
Derfor var den ikke ekspropriationsretligt beskyttet, som hvis den havde været en ægte fond. Og af den grund blev lovindgrebet og omdannelsen til aktieselskab ikke anset for erstatningsberettiget ekspropriation, forklarer Mark Ørberg.
”For nogle fonde eller de her quasi-offentlige organisationer, der risikerer fondsledelsen, at de i allersidste instans ikke er det øverste ledelsesorgan, fordi det offentlige bare kan ombestemme sig. Bordet fanger ikke, og Folketinget kan i virkeligheden trække formuen tilbage, selvom der, som i eksemplet med Københavns Havn, er gået flere hundrede år siden, kongen gav havnen til Københavns Havn.”
Artiklen er udgivet i Ugeskrift for Retsvæsen med titlen 'Ekspropriation af fondes ejendom med eller uden ekspropriationsretlig erstatning.'
Grundloven beskytter fondene forskelligt
1) Fonde oprettet ved lov eller i henhold til lov (uægte fonde)
Selvom denne type fonde i princippet også kan være stiftet på et privatretligt grundlag, eksempelvis på baggrund af fondslovene, er denne gruppe nærmest ikke beskyttet mod eventuel ekspropriationslovgivning, netop fordi Folketinget har bestemt, at de skulle oprettes. Staten kan ombestemme sig og finde på en ny organisering. Normalt er ekspropriation ikke nødvendigt, fordi pengestrømmen til fonden kan stoppes, eller fordi bestyrelsen er udpeget af det offentlige. Der findes formentlig omkring 500 af denne type fonde, der kaldes uægte fonde.
2) Fonde der er oprettet rent privatretligt ved gave eller testamente, men alene med familieformål eller andre rent private formål (ægte fonde).
Den type fonde er ret sjældne, og der findes formentlig kun mellem 50 og 100 rene familiefonde. Disse fonde nyder fuld beskyttelse mod ekspropriationslovgivning og vil altid være berettiget til fuld erstatning, hvis deres aktiver eksproprieres – det kunne eksempelvis være en familiefond, der ejer en grund, hvor der skal opføres en motorvej.
3) Fonde der er oprettet rent privatretligt med et eller flere almene formål (ægte fonde).
Denne type fonde nyder næsten altid beskyttelse mod ekspropriation. Kun i helt exceptionelle tilfælde vil man kunne lave en lov om ekspropriation af ejendom uden at skulle betale fuld erstatning til fonden. Det eneste eksempel er sagen om de islandske håndskrifter, hvor Danmark besluttede at give samlingen tilbage til Island, selvom en privat fond ejede samlingen. Stifter af fonden havde oprindeligt ønsket at give samlingen til en statslig organisation, og henlæggelsen til en privat fond var, under de helt særlige forhold med ophøret af personalunionen mellem de to lande, ikke til hinder for erstatningsfri ekspropriation. I næsten alle tilfælde har denne gruppe fonde den fulde beskyttelse, og kun hvis forholdene er lige så specielle som i sagen med den islandske samling, vil domstolene kunne forventes at acceptere en erstatningsfri ekspropriation.
Kilde: Adjunkt, ph.d. Mark Ørberg, ”Ekspropriation af fondes ejendom med eller uden ekspropriationsretlig erstatning,” UFR 2022, U.2022B.243.
